政府也可以簽約：行政契約的成立、類型與違約處理

常見問題

什麼是行政契約？
行政機關和人民（或機關之間）以合意方式設定、變更或消滅公法上的法律關係（§135）。跟行政處分不同——處分是「單方」決定，契約是「雙方」合意。

政府什麼時候會簽約？
很多場景：BOT 案（政府和企業合作興建公共設施）、公害防治協議、研究補助契約、都更安置協議等。只要公法上法律關係可以用合意方式處理，就可以簽行政契約。

體系定位

4F 公法樓 → C區（行政法總論）

行政契約體系：
├── 法源：行政程序法§135-§149
├── 定義：公法上法律關係之合意設定/變更/消滅
├── 兩種類型：
│   ├── ① 和解契約（§136）
│   └── ② 雙務契約（§137）
├── 合法要件（§137）：
│   ├── 正當合理關聯
│   ├── 不顯失公平
│   └── 不得使人民放棄基本權
├── 無效事由（§141-§142）
├── 調整與終止：
│   ├── §146 情事變更
│   └── §147 公益終止
├── 救濟：一般給付訴訟（行訴§8）
└── ★ 你在這裡 ★

記憶宮殿位置：法律大廈 4 樓（公法樓）→ C 區（行政法總論）→ 簽約室。一張大簽約桌上擺著兩支筆，左邊是和解契約，右邊是雙務契約。

底層邏輯

行政契約為什麼存在？——從命令到對話

行政處分是政府說：「我決定了，你照辦。」單方、強制、不需要你同意。

但有些時候，這套「命令模式」行不通。

想像一個城市要都市更新。政府要拆掉你住了三十年的老房子。用行政處分「命令你搬」？技術上可以——但代價呢？居民抗爭、社會衝突、政治成本爆表。更聰明的做法是坐下來談：「我們給你新房子或補償金，你配合搬遷。」

行政契約是國家從「命令者」降格為「對話者」——承認在某些情境下，合作比強制更有效率。

但這裡有一個根本性的張力：國家和人民的地位天然不平等。 政府掌握許可權、資源分配權、公權力——人民在談判桌上天生居於弱勢。

這就是為什麼§137 要求對待給付具「正當合理關聯」且「不顯失公平」——法律在保護弱勢方不被強勢方利用合意的外衣行壓迫之實。

I（人民）：得到協商空間，不再只能被動接受處分。但也有風險——可能在資訊不對等下做出不利承諾。

We（行政機關）：獲得柔性治理工具，降低衝突成本。BOT、公私協力都靠行政契約。但也承擔履約義務——簽了就不能賴。

They（公共利益）：§147 的「公益終止按鈕」是最後保險——即使簽了約，如果繼續履行會嚴重危害公共安全，政府可以單方終止。但代價是必須補償，這就是「契約信賴的價格」。

為什麼和解契約和雙務契約要分開？

兩者的底層需求完全不同：

• 和解契約（§136）：解決的是「不確定性」——事實不清楚或法律關係有爭議，雙方各退一步結束爭議。本質是「停戰協議」。
• 雙務契約（§137）：解決的是「交換需求」——政府需要你做某事，你需要政府給你某些東西。本質是「交易」。

交易比停戰更危險——因為交易中強勢方容易壓榨弱勢方。這就是為什麼§137 的限制比§136 更嚴格：必須正當關聯、不顯失公平、不得要求人民放棄基本權。

體系因果 + 五維串聯

行政契約在行政行為體系中的位置：

行政行為
├── 單方行為
│   ├── 行政處分（→行政處分五要件.md）
│   ├── 法規命令（→行政規則vs法規命令.md）
│   └── 行政規則
└── 雙方行為
    └── ★ 行政契約 ★（本篇）
        ├── 和解契約§136：不確定→各退一步→停戰
        └── 雙務契約§137：交換→但保護弱勢

爭議救濟的對照：
行政處分 → 撤銷訴訟（行訴§4）
行政契約 → 一般給付訴訟（行訴§8）——因為不是「撤銷」單方決定，是「請求履行」雙方約定

考古題實戰

112 年司法官二試公法（改編）

主管機關與甲簽訂行政契約：甲同意於 A 地興建社會住宅，主管機關同意給予甲 B 地之容積獎勵。嗣後甲完成興建，主管機關卻以「預算不足」為由拒絕給予容積獎勵。

問：(1) 此契約之性質為何？(2) 甲應如何救濟？

核心知識

行政契約完整體系：

★ 一、行政契約的定義（§135）：
├── 公法上法律關係
├── 以契約（合意）方式設定/變更/消滅
├── ★ vs 行政處分：
│   ├── 處分=單方→契約=雙方合意
│   ├── 處分=公權力→契約=合意基礎
│   ├── 處分爭議→撤銷訴訟
│   └── 契約爭議→一般給付訴訟
├── §135但書：依其性質或法規規定
│   不得締結者除外
└── 行政契約得替代行政處分

★ 二、兩種契約類型：

① 和解契約（§136）：
├── 事實不明確 或 法律關係不確定
├── 雙方互相讓步
├── 以和解方式解決爭議
├── 例：稅額爭議→雙方協議金額
└── 特徵：不確定→各讓一步→平息

② ★ 雙務契約（§137）——最常考：
├── 人民對行政機關有給付
├── 行政機關對人民有給付
├── 互為對待給付
├── ★ 對待給付的合法要件（§137 I）：
│   ├── ① 與契約目的具正當合理關聯
│   │   └── 不能「搭便車」附無關條件
│   ├── ② 不得命人民放棄基本權
│   └── ③ 不得顯失公平
├── 例：BOT、容積移轉、研究補助
└── 違反§137→契約無效

★ 三、行政契約的無效（§141-§142）：
├── §141：準用民法無效規定
├── §142：特別無效事由
│   ├── ① 替代行政處分之契約
│   │   → 處分本身會無效→契約無效
│   ├── ② 違反§135但書
│   │   → 不得締約而締約
│   └── ③ 違反§137 I
│       → 對待給付不當
├── 一部無效→原則全部無效
└── 例外：當事人仍會締結→一部有效

★ 四、調整與終止：
├── §146 情事變更：
│   ├── 締約後情事重大變更
│   ├── 不調整顯失公平
│   └── 得請求調整契約內容或終止
├── ★ §147 行政機關單方終止：
│   ├── 為防止或除去對公益之重大危害
│   ├── 得單方終止契約
│   ├── ★ 但應補償人民因此所受損失
│   └── 公益>私益，但要給錢
└── §148 自行執行：
    └── 經約定→得自行強制執行（免去法院）

★ 五、救濟：
├── 行政契約爭議→一般給付訴訟（行訴§8）
├── 不是撤銷訴訟！（那是處分才用的）
├── 不需訴願前置
└── 行政法院管轄（不是民事法院）

VIVID 視覺定錨

場景：你走進 4 樓 C 區的「簽約室」。

房間中央是一張大簽約桌，桌上擺著兩支筆——代表「雙方合意」。你注意到一個對比：隔壁的行政處分辦公室只有一支筆（單方蓋章），但簽約室裡兩支筆缺一不可。桌腿上刻著一行字：「坐下來談，比站著命令更有效。但別忘了——桌子兩邊的椅子高度不一樣。」

桌上左右擺著兩份文件：

左邊（和解契約§136）：兩個人吵架吵不出結果（事實不明確），乾脆各退一步握手——「你少要一點，我多給一點，握手成交！」他們的問題不是「要不要交易」，而是「我們到底在吵什麼」。

右邊（雙務契約§137）：兩個人交換禮物——甲給主管機關一棟社會住宅，主管機關給甲容積獎勵。但禮物旁邊有三個防弊裝置：「禮物不能太重！」（不顯失公平）、「禮物要跟目的有關！」（正當合理關聯）、「不能拿基本權當禮物！」——因為基本權不是你的，是憲法保障的，你沒資格拿來交換。

桌旁有一台碎紙機——違反§137 的契約直接碎掉（無效§142）。碎紙機上貼著：「合意的外衣不能掩蓋壓迫的實質。」

牆上有個紅色按鈕：「公益緊急終止」（§147）。主管機關可以按下去單方終止契約——但按鈕旁邊有個錢包圖案：「按了要賠！」這就是行政契約的終極邏輯：國家隨時可以為了公益毀約，但信賴是有價格的。

口訣：簽約室兩支筆(合意＝國家從命令降格為對話)——左握手(和解§136：不確定→各退一步)、右交換(雙務§137：交易→但保護弱勢)——禮物不能太重/無關/拿基本權——違反就碎(§142)——紅色按鈕終止但要賠(§147)——打官司走給付訴訟！

互動教具：行政處分 vs 行政契約 完整對照表

按-惟-故模板

【按】大前提

按行政程序法§135 規定，公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為行政契約。§137 規定雙務契約之人民對待給付，應與契約目的具正當合理關聯，且不得顯失公平。行政契約之爭議應向行政法院提起一般給付訴訟（行訴§8）。行政機關非依§147（公益重大危害）不得單方終止契約。

【惟】小前提

查主管機關與甲簽訂行政契約：甲興建社會住宅（甲之給付），主管機關給予容積獎勵（機關之給付），互為對待給付→此為雙務契約（§137）。甲已完成興建，主管機關以「預算不足」為由拒絕履行——此非§147「公益重大危害」之單方終止事由，僅係單純不履行契約義務。「預算不足」不等於「公益重大危害」——否則任何機關都可以用財政理由毀約，行政契約的信賴基礎將蕩然無存。

【故】結論

(1) 此契約為雙務行政契約（§137）。(2) 主管機關未履行契約義務，甲得向行政法院提起一般給付訴訟（行訴§8），請求主管機關履行行政契約，給予容積獎勵。不需訴願前置。

口訣速記

零秒思考訓練

變化題 1：和解契約 vs 雙務契約

甲之稅額經核定為一百萬元，甲認為過高。主管機關與甲協議：甲繳納七十萬元，主管機關不再追繳。

問：此契約為和解契約還是雙務契約？

解析：稅額金額有爭議（法律關係不確定）→雙方各讓一步（甲少繳、機關少收）→和解契約（§136）。回到簽約桌：這是左邊的「握手」，不是右邊的「交換禮物」——因為雙方的問題不是「要不要交易」，而是「我們到底該付/收多少」。

變化題 2：對待給付不當

主管機關與甲簽訂雙務契約：甲獲得建築許可，對待給付為「甲須將 A 地無償捐給主管機關」。A 地與建築許可之目的無關。

問：此契約效力如何？

解析：§137 I 要求對待給付與契約目的具正當合理關聯。A 地捐贈與建築許可無關→欠缺正當關聯（§137 I ❌）。又無償捐地→可能構成顯失公平。碎紙機啟動——違反§137→依§142(3)→契約無效。這就是§137 的設計目的：防止政府利用許可權要求人民「進貢」與許可無關的財產。

變化題 3：公益終止

主管機關與甲簽訂 BOT 契約。嗣後發生重大天災，繼續履約將危害公共安全。主管機關欲終止契約。

問：主管機關得否單方終止？甲有何權利？

解析：§147 規定，為防止或除去對公益之重大危害，行政機關得單方終止行政契約。重大天災危害公共安全→符合公益重大危害要件→主管機關得終止。紅色按鈕被按下了。但§147 II 規定：應補償甲因契約終止所受之損失——按鈕旁邊的錢包圖案。甲得請求損失補償。信賴是有價的。

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• 公私法區分-雙階理論 — 雙階理論第二階段可能涉及行政契約
• 確認訴訟vs一般給付 — 契約救濟的訴訟類型

你現在知道行政契約的救濟走「一般給付訴訟」——但如果政府跟你簽的約有一部分涉及公法、一部分涉及私法（例如 BOT），該去行政法院還是普通法院？ 這個問題牽涉到「雙階理論」，答案在公私法區分-雙階理論。

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